Stand 13. August 2019

Dr. Peter v. Feldmann

Plädoyer für einen Berliner Mietendeckel, der eng an die seit Anfang des Jahres geltende, von der SPD durchgesetzte „Mietpreisbremse“ angelehnt ist1.

Vorbemerkung

Nach den vom Senat vorgelegten Eckwerten für die Einführung eines Berliner Mietendeckels soll das betreffende Gesetz noch in diesem Jahr beschlossen und Anfang nächsten Jahres in Kraft treten. Ein höchst ehrgeiziges Unterfangen! Nach dem gegenwärtigen Stand liegt noch kein Gesetzentwurf vor, sondern nur bedingt aussagekräftige Eckwerte des Senats2. Dementsprechend ist eine Diskussion über die Zielsetzung und Ausgestaltung des Mietendeckels in der SPD fast noch nicht in Gang gekommen. Und dies, obwohl durchaus erhebliche Meinungsverschiedenheiten in der Partei selbst und mit den Koalitionspartnern zu erwarten sind. Nach meiner Einschätzung könnten diese sogar den Fortbestand der Koalition gefährden oder zumindest zum Scheitern des Projekts führen.

Meine nachfolgenden Ausführungen sollen dazu dienen, in der Partei zu einem fachlich und rechtlich begründeten Konsens über das Gesetzesvorhaben zu kommen. Die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der vom Senat beschlossenen Rückwirkung des Gesetzes auf den18. Juni 2019 erörtere ich hier nicht3.

Meine Vorschläge stelle ich zunächst in Thesen zusammengefasst voran.

Zusammenfassung

Thesen

  1. Der Mietendeckel muss entsprechend den Eckwerten des Senats für alle Mietwohnungen in Mehrfamilienhäusern außer bei Wohnungen des sozialen Wohnungsbau gelten, d.h. auch für Wohnungen städtischer Wohnungsbaugesellschaften, Wohnungsbaugenossenschaften und der Einzelvermieter von Eigentumswohnungen.
  2. Handhabbarkeit und Akzeptanz des Gesetzes in der Bevölkerung erfordern, dass es möglichst einfach und praktikabel bleibt. Dies ist nur durch eine weitgehende Anpassung an das geltende BGB- Mietrecht möglich.
  3. Mietobergrenze kann nur die ortsübliche Vergleichsmiete im Sinn des geltenden Mietrechts, d. h. der Mietenspiegel, sein.
  4. Der Mietendeckel kann nur funktionieren, wenn seine Einhaltung durch Preisstellen für Mieten bei den Bezirksämtern mit hoheitlichen Befugnissen kontrolliert wird.
  5. Hinsichtlich der Umlage von Modernisierungsaufwendungen des Vermieters soll es bei der geltenden BGB-Regelung verbleiben. Dies ist bei richtiger Anwendung der Vorschriften des BGB über die Begrenzung der Umlage für Mieter zumutbar, setzt aber die Einführung der öffentlich-rechtlichen Genehmigung unter Berücksichtigung der bereits geltenden Härteklausel voraus.
  6. Bei Bestandsmieten soll es bei den geltenden Mieterhöhungsmöglichkeiten bis zum Niveau des Mietenspiegel bleiben. Die in den Eckwerten des Senats vorgesehene allgemeine Untersagung der Erhöhung von Bestandsmieten für fünf Jahre ist abzulehnen, weil sie besonders diejenigen Vermieter empfindlich treffen, die sich nicht in erster Linie gewinnorientiert verhalten und oft noch nicht von allen gesetzlichen Mieterhöhungsmöglichkeiten Gebrauch gemacht haben.
  7. Der Einführung eines öffentlich-rechtlichen Verfahrens, eine unzulässig erhöhte Miete durch eine entsprechende Festsetzung auf Antrag des Mieters herabzusetzen, ist zuzustimmen. Diese kann jedoch nur für unzulässig unter der Geltung des Mietendeckels gelten.
  8. Für den Fall der Wiedervermietung ist den Eckwerten des Senats zuzustimmen, die eine Deckelung auf die Vormiete ohne die bisher geltende Erhöhungsmöglichkeit um 10 % vorsehen.
  9. Die Erstvermietung in Neubauten sollte entsprechend den Eckwerten des Senats nicht dem Mietendeckel unterstellt werden. Jedoch muss ausdrücklich geregelt werden, dass auch hier die Mietbeschränkungen im Falle der Weitervermietung gelten.
  10. Der mit den Eckwerten des Senats vorgeschlagenen Einführung einer Härtefallregelung für den Fall, dass der Vermieter eine wirtschaftliche Unterdeckung nachweist, ist grundsätzlich zuzustimmen; es kommt auf die konkrete Ausgestaltung an.
  11. Die effektive Wahrnehmung der durch den Mietendeckel festzulegenden hoheitlichen Aufgaben, wie insbesondere die Durchführung des Genehmigungsverfahrens hinsichtlich Modernisierungsumlagen und die Herabsetzung unzulässig erhöhter Mieten, setzt die Bildung von Preisstellen für Mieten in den Wohnungsämtern der Bezirke mit fachkundigen Mitarbeitern voraus, also auch die Bereitstellung entsprechender Haushaltsmittel.
  12. Es muss im Gesetz vorgeschrieben werden, dass die Entscheidungen der Preisstellen für Vermieter und Mieter bindend sind, sodass sie auch im zivilrechtlichen Streit über die Miethöhe im Einzelfall als bindende öffentlich-rechtliche Festlegung gelten.
  13. Die Preisstellen müssen berechtigt sein, umfassend Auskunft über Mietverhältnisse zu verlangen, sofern dafür im Einzelfall ein begründeter Anlass besteht. Das Auskunftsverlangen muss im Wege des Verwaltungszwangs durchsetzbar sein.
  14. Die Preisstellen für Mieten sollten auch eine Zuständigkeit für die kostenlose Beratung von Mietern und Vermietern über die zulässige Miethöhe erhalten.
  15. Entsprechend den Eckwerten des Senats soll zur Durchsetzung des Mietendeckels gegenüber unzulässigen Mietforderungen die Androhung eines Bußgelds von bis zu 500.000 € vorgesehen werden.

Mietendeckel-aber wie?

Das Berliner Landesgesetz über den Mieterdeckel kommt4. Für seine Verfassungsmäßigkeit sprechen gute Gründe. Aber auch nicht von vornherein abwegige Gegengutachten liegen vor, wie zum Beispiel vom Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages. Es ist daher keinesfalls sicher, dass die Gerichte und die Verfassungsgerichte die Verfassungskonformität des geplanten Gesetzes feststellen.

Daher ist es zugleich mit der Berliner Initiative Aufgabe der SPD-Politik auf Bundesebene, dafür einzutreten, dass mit der Einführung einer entsprechenden bundesrechtlichen Rechtsverordnung für alle Bundesländer die Einführung eines Mietendeckels ermöglicht wird. Auf jeden Fall muss aber trotz der bestehenden rechtlichen Unsicherheiten die landesrechtliche Einführung eines Mietendeckels für Berlin wegen des hier bestehenden (höchst) angespannten Wohnungsmarktes5 gewagt werden.

A Ausgangspunkt und Ziele

1. Die Gesetzgebung muss an den Hauptursachen der Mietenentwicklung in Berlin ansetzen:

– der hohen Umlage von Modernisierungsaufwendungen auf die Mieter,

– der Nichtbeachtung der bereits geltenden Beschränkungen des Mietanstiegs durch die Mietpreisbremse im Fall derNeuvermietung

– der ungebremsten Mietpreisbildung im Falle der Erstvermietung in Neubauten.

2.Die Eckwerte des Senats sehen vor, dass der Mietendeckel „ in ganz Berlin für alle Mietwohnungen in Mehrfamilienhäusern, außer bei Wohnungen des sozialen Wohnungsbaus“, gelten soll. Dies ist im Prinzip richtig. Der Gesetzgeber kann unter Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes nicht diejenigen Vermieter von vornherein den Mietendeckel unterstellen, die sich aller Regel nicht nach dem Prinzip der bloßen Gewinnmaximierung verhalten, wie städtische Wohnungsbaugesellschaften und Wohnungsbaugenossenschaften, aber auch Vermieter einzelner Eigentumswohnungen. Jedoch sollte eine Belastung dieses Vermieterkreises bei der Gestaltung des Mietendeckels im Einzelnen möglichst vermieden werden.

3. Handhabbarkeit und Akzeptanz des Gesetzes in der Bevölkerung erfordern, dass es möglichst einfach und praktikabel bleibt. Das bedeutet, dass sich seine Regelungen möglichst weitgehend auf das geltende BGB-Mietrecht beziehen, das insbesondere von der Einführung der sogenannten Mietpreisbremse auf Initiative der SPD in der großen Koalition geprägt ist

Die Anlehnung an das geltende Mietrecht sollte vor allem für den Begriff der Mietobergrenzen gelten. Nach den Eckwerten soll eine „allgemeingültige Mietobergrenze definiert“ werden. Nach meiner Auffassung kann Mietobergrenze nur die ortsüblichen Vergleichsmiete6 im Sinne des geltenden Mietrechts, d. h. der Mietenspiegel, sein. Aus Gründen der Handhabbarkeit des Gesetzes sind daher alle hiervon abweichenden Begriffsbestimmungen abzulehnen. Dies gilt insbesondere für den Vorstoß des Berliner Mietervereins7, der für den Mietendeckel das Mietpreisrecht des BGB durch eine umfassende Berliner Regelung ersetzt wissen will, mit der für alle Wohnungen je nach ihrer Beschaffenheit ein besonderer Miethöchstpreis eingeführt werden soll. Derartige umfassende Regelungen dürften auch verfassungsrechtlich nicht zulässig sein, weil die Landeskompetenz unter dem Begriff des Wohnungswesens nur eine beschränkte öffentlich-rechtliche Preissenkung zulässt, also nicht das Mietpreisrecht des BGB völlig ersetzen kann.

4.Der Mietendeckel kann nur funktionieren, wenn seine Einhaltung durch Preisstellen für Mieten bei den Bezirksämtern mit hoheitlichen Befugnissen kontrolliert wird. Die in die Diskussion gebrachte Übertragung solcher Aufgaben auf eine Bank ist daher schon deswegen abwegig.

  1. Der Berliner Mietendeckel im Einzelnen
  1. Mieterhöhungen bei bestehenden Mietverhältnissen

1.1 Jährliche Mieterhöhung nach Modernisierungsaufwendungen des Vermieters

Das geltende Mietrecht unterscheidet zwischen ökologischen Aufwendungen, insbesondere zur Einsparung von Wärmeenergie, und solchen, die den Gebrauchswert der Wohnung nachhaltig erhöhen, wie zum Beispiel der Einbau von Bädern8.

Nach dem „ungebremsten“ Mietrecht konnte der Vermieter jährlich 11 % seiner Aufwendungen für derartige Modernisierungen zeitlich unbegrenzt auf die Mieter umlegen. Nach der „ersten Mietpreisbremse“ ist dieser Betrag auf 8 % herabgesetzt worden. Die seit Anfang des Jahres geltende „zweite Mietpreisbremse“ sieht vor, dass bei der jährlichen Umlage von 8 % die Miete um nicht mehr als 3 € je Quadratmeter Wohnfläche erhöht werden darf9. Dies ist noch für Wohnungen mit einer Miete unter 7 € dahingehend modifiziert worden, dass der jährliche Höchstbetrag nur 2 € je Quadratmeter Wohnfläche beträgt.

Nach den vom Senat beschlossenen Eckwerten sollen für Modernisierungsumlagen „besondere Genehmigungs- und Anzeigepflichten für Vermieter eingeführt werden. So sollen Umlagen, die 0,50 € pro Quadratmeter übersteigen, der Genehmigungspflicht unterliegen. Es bleibt unklar, nach welchen Kriterien im Genehmigungsverfahren zu entscheiden ist. Wenn damit gemeint ist, dass es bei der geltenden BGB-Regelung verbleiben soll, ist dem nach den oben dargestellten Grundforderungen an die Gesetzgebung nach Handhabbarkeit und Akzeptanz des Mietendeckels voll zuzustimmen. Ich halte dies für eine Lösung, die bei richtiger Anwendung der Vorschriften des BGB unter öffentlich-rechtlicher Kontrolle unter Berücksichtigung der bereits geltenden Härteklausel10 den Mietern zumutbar ist.

Die Androhung der privaten Wohnungsbauverbände, bei Einführung des Mietendeckels keine ökologischen Investitionen mehr zu tätigen, sodass Klimaschutzziele nicht erreicht würden, würde daher ins Leere gehen, weil sich abgesehen von der Genehmigungsbedürftigkeit nichts ändern würde. Im Übrigen ist die Genehmigungsbedürftigkeit von Modernisierungsaufwendungen unter Berücksichtigung ihrer mietrechtlichen Folgen keine Neuigkeit; sie gilt nach dem Baugesetzbuch bereits in den Milieuschutzgebieten11.

    1. Mieterhöhungen bei bestehenden Mietverhältnissen zur Anpassung an die Mietobergrenze

Nach dem geltenden Recht sind Mieterhöhungen bei bestehenden Mietverhältnissen bis zur örtlichen Vergleichsmiete nach dem Mietspiegel zulässig, sofern die Miete seit 15 Monaten unverändert geblieben ist; das Mieterhöhungsverlangen kann frühestens ein Jahr nach der letzten Mieterhöhung geltend gemacht werden12 .

Nach den Eckwerten des Senats sollen dagegen Bestandsmieten allgemein für fünf Jahre nicht erhöht werden dürfen.

Dies würde besonders diejenigen Vermieter empfindlich treffen, die sich nicht in erster Linie gewinnorientiert verhalten und oft noch nicht von allen gesetzlichen Mieterhöhungsmöglichkeiten Gebrauch gemacht haben, wie städtische Wohnungsbaugesellschaften und Wohnungsbaugenossenschaften, aber auch Vermieter einzelner Eigentumswohnungen. Da aber eine gesetzliche Besserstellung dieses Vermieterkreises -wie oben bereits ausgeführt- nach dem Gleichheitsgrundsatz nicht haltbar wäre, sollte es allgemein bei der bisher zulässigen Erhöhung der Bestandsmieten auf das Niveau des Mietenspiegels verbleiben.

    1. Absenkung von über dem Mietspiegel liegenden Mieten

Die Eckwerte des Senats sehen vor: „Es werden Mietobergrenzen festgelegt, auf die bereits sehr hohe Mieten auf Antrag abgesenkt werden können.“

Dies kann nur so verstanden werden, dass ein solches Absenkungsbegehren allein für Bestandsmieten gilt, die unter der Geltung des neuen Mietendeckels unzulässig erhöht worden sind, nicht aber für Mieten, die nach dem bisher geltenden Mietrecht überhöht sind13. Alles andere wäre ein unzulässiger rückwirkender Eingriff in bestehende Mietverhältnisse. Mieter können daher nur nach den stark begrenzen Möglichkeiten des Zivilrechts eine Herabsetzung der Miete verlangen und durchsetzen.

  1. Mietendeckel bei Wiedervermietungen

Nach geltendem Recht darf in Gebieten mit angespannten Wohnungsmarkt bei der Wiedervermietung die Miete zu Beginn des Mietverhältnisses die ortsübliche Vergleichsmiete nach dem Mietspiegel höchstens um 10 % übersteigen; übersteigt die bisherige Miete bereits die danach zulässige Miete, so darf eine Miete nur bis zur Höhe der Vormiete vereinbart werden14.

Nach den Eckwerten des Senats soll die Miete bei Wiedervermietung auf höchstens die letzte Miete gedeckelt werden, „sofern diese nicht über der Mietobergrenze liegt“.

Diesem Kern des neuen Mietdeckels, der Nichtanwendung der 10%igen Mieterhöhungsmöglichkeit, ist zuzustimmen, sofern man entsprechend den obigen grundsätzlichen Erwägungen die ortsübliche Vergleichsmiete als Mietobergrenze definiert. Es sollte dabei klargestellt werden, dass der Vermieter auch nicht berechtigt ist, die bisher gegenüber dem Vormieter nicht geltend gemachten Mieterhöhungsmöglichkeiten bei der Wiedervermietung nachzuholen.

Absolut unklar ist aber, was gelten soll, wenn die Vormiete bereits über dieser Mietobergrenze liegt. Dies betrifft zwei unterschiedliche Fälle: Die Vormiete liegt über der Mietobergrenze, weil der Vermieter rechtmäßig die Miete nach BGB- Recht erhöht hat, wie im Falle der zulässigen Umlage von Modernisierungsaufwendungen oder der Anwendung der vorgenannten 10 %- Regel. In diesem Fall wäre offenkundig die Begrenzung auf die Mietobergrenze nicht berechtigt. Es darf bis zur Höhe der Vormiete neu vermietet werden. Im Falle einer nach den bisherigen Vorschriften unzulässig erhöhten Miete, wie zum Beispiel der häufigen unrichtigen Anwendung des Mietspiegels bei der Erhöhung nach der 10 % -Regel, muss es nach der Logik der geplanten Neuregelungen darauf ankommen, welche Erhöhungsmöglichkeiten der Vermieter bei korrekter Anwendung der bisherigen BGB-Regelungen gehabt hätte. Auf diese sollte der Höchstbetrag bei Neuvermietung festgelegt werden. Dies schließt also aus, den Vermieter bei der Wiedervermietung wegen seiner bisherigen unzulässigen Mieterhöhungen schlicht auf die jetzt geltende Mietobergrenze zu verweisen.

  1. Kein Mietendeckel für Neubauten ohne Mietpreisbegrenzung

Nach geltendem BGB-Recht gibt es keine Begrenzung der Miethöhe bei der Erstvermietung von Wohnungen, die nach dem 1. Oktober 2014 erstmals genutzt und vermietet wurden15.

Dem folgen die Eckwerte des Senats unter dem Stichpunkt „Wiedervermietung“ mit dem lapidaren Satz: „Wohnungsneubau, der noch nicht vermietet wurde, ist ausgenommen.“

Es besteht offenbar Einigkeit in der Berliner Regierungskoalition darüber, dass die Erstvermietung in Neubauten nicht gedeckelt werden soll. Es ist daher müßig, diese Frage hier zu erörtern

Auf jeden Fall muss aber entgegen der Formulierung der Eckwerte bestimmt werden, dass jede weitere Vermietung nach der Erstvermietung in Neubauten dem neuen Mietendeckel unterliegt.

  1. Härtefallregelung

Die Eckwerte des Senats sehen eine allgemeine Härtefallregelung für den Fall vor, dass der Vermieter „eine wirtschaftliche Unterdeckung“ nachweist. Es kann eine höhere Miete genehmigt werden, wobei betroffene Mieter, die WBS-berechtigt sind, dann „einen finanziellen Ausgleich für die Differenz zwischen Mietobergrenze und genehmigter Miete“ erhalten sollen.“

Einer solchen Härtefallregelung ist grundsätzlich nicht zu widersprechen. Es kommt hier auf die konkrete Ausgestaltung an.

  1. Die verfahrensrechtliche Durchsetzung des Mietendeckels

Die Besonderheiten des landesrechtlichen Mietendeckels liegen vor allem in der öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung des Verfahrens. Seine Durchsetzung ist Aufgabe der öffentlichen Verwaltung. Diese ist zuständig für:

– die Genehmigung bzw. Entgegennahme der Anzeige von Modernisierungsmaßnahmen,

– die Genehmigung von Ausnahmen in Härtefällen,

– das Vorgehen gegen Vermieter, die Mieten entgegen den Vorschriften des Mietendeckels erheben.

Die effektive Wahrnehmung dieser Aufgaben setzt die Bildung von Preisstellen für Mieten in den Wohnungsämtern der Bezirke mit fachkundigen Mitarbeitern voraus, also auch die Bereitstellung entsprechender Haushaltsmittel.

Das Verfahren der Preisstellen regelt sich nach den Verwaltungsverfahrensvorschriften Berlins. Sie entscheiden in der Form von Verwaltungsakten, die vor den Verwaltungsgerichten anfechtbar sind. Es muss im Gesetz vorgeschrieben werden, dass die Entscheidungen der Preisstellen für Vermieter und Mieter bindend sind, sodass sie auch im zivilrechtlichen Streit über die Miethöhe im Einzelfall als bindende öffentlich-rechtliche Festlegung gelten.

Die Preisstellen für Mieten sollten auch eine Zuständigkeit für die kostenlose Beratung von Mietern und Vermietern über die zulässige Miethöhe erhalten.

Die Preisstellen müssen berechtigt sein, von Vermietern und Mietern umfassend Auskunft über Mietverhältnisse zu verlangen, sofern dafür im Einzelfall ein begründeter Anlass besteht. Das Auskunftsverlangen muss im Wege des Verwaltungszwangs durchsetzbar sein.

Zutreffend sehen die Eckwerte des Senats zur Durchsetzung des Mietendeckels gegenüber unzulässigen Mietforderungen die Androhung eines Bußgelds von bis zu 500.000 € vor16. Von den Preisstellen für Mieten erlassene Bußgeldbescheide sind im Ordnungswidrigkeitenverfahren vor dem Amtsgericht anfechtbar.

Schlussbemerkung

Meine moderaten Vorschläge zur gesetzlichen Ausgestaltung des Berliner Mietendeckels entsprechen offenkundig nicht den vielfach für die Mieterseite öffentlich bekundeten Erwartungen. Ich bin jedoch der Auffassung, dass nur eine solche Gestaltung des Gesetzes eine größtmögliche Akzeptanz in der Bevölkerung gewinnen kann und auch deshalb die bei radikalen Lösungen zu erwartende Klageflut vermieden wird.

1 Zutreffend spricht Eva Högl in ihrem Plädoyer für den Mietenspiegel von der erforderlichen „Sychronisation“ mit dem BGB-Recht.

2 s. Internetseite der Senatskanzlei

3 Hierüber ist aufgrund der entsprechenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu entscheiden.

4 In Bayern will der Münchener Mieterverein ein Volksbegehren einleiten, mit dem durch Gesetz ein ähnlicher Mietendeckel für Gemeinden mit angespannten Wohnungsmärkten eingeführt werden soll (www. mieterverein-muenchen.de).

5 Dies ist nach §556d Abs.2 der gesetzliche Begriff; Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten liegen vor, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist.

6 §§ 558 ff. BGB

7 www. berlinr-mieterverein.de

8 § 555b BGB

9 Das bedeutet, dass der Vermieter bei der Verteilung der 8 % des Aufwands auf die Wohnungen eines Mehrfamilienhauses für eine 50 m² großen Wohnung eine jährliche Mieterhöhung von höchstens 150 € verlangen kann.

10 § 559 Abs.4 BGB

11 §173 BGB

12 §558 BGB

13 §556g BGB

14 §556d Abs1 BGB

15 §556f BGB

16 Das bisherige Recht sieht die Auferlegung eines Bußgeldes bis zu 100.000 € nur für den Fall vor, dass ein Vermieter in der Absicht, einen Mieter zur Kündigung oder zur Mitwirkung an der Aufhebung des Mietverhältnisses zu veranlassen, Luxusmodernisierungen durchführt (Art. 3 des Mietanpassungsgesetzes vom 18.12.2018).

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